As instituições são cruciais para o desenvolvimento económico

A reforma institucional é imperativa para a diversificação económica, impulsionar a produtividade no setor não petrolífero e reestruturar a economia. Espera-se que essas ações reduzam a dependência de Timor-Leste em relação ao petróleo. “Instituição” pode ser entendida como aquilo que define as regras do jogo em uma sociedade criadas pelos humanos. Alguns exemplos do que fazem as instituições incluem aplicação de contratos, proteção dos direitos de propriedade, estado de direito e uma burocracia eficiente e eficaz. Também envolve “hábitos e crenças, normas, divisões sociais e tradições na educação”. O papel imperativo das instituições é amplamente reconhecido por economistas como Douglass North e Daron Acemoglu, sendo que Acemoglu e James Robinson argumentam de maneira convincente que as instituições desempenham papéis determinantes para definir as razões que levam a que certos países sejam mais prósperos do que outros. Em termos de desenvolvimento económico, as instituições são centrais, pois definem os incentivos económicos na sociedade.

Os desafios enfrentados por países dependentes de petróleo têm a ver com o facto de o petróleo não apenas alterar as estruturas económicas, mas também a própria fundação institucional. Muitos académicos argumentam que os recursos naturais comprometem a qualidade das instituições, onde grupos de elite tentam capturar rendas económicas da exploração de recursos naturais, moldando as características das elites políticas, do setor privado e da sociedade em geral.

No contexto de Timor-Leste, o impacto do petróleo vai além da estrutura financeira e económica do Estado. Atrai facilmente a atenção da sociedade em geral – e das elites políticas, adaptando a visão da sociedade, os incentivos no mercado e o funcionamento das instituições democráticas. Essas instituições não apenas restringem a diversificação económica, mas também mantêm o status quo existente e aprofundam a dependência do petróleo. Por isso, abordar as restrições institucionais é crucial para a diversificação económica e para o desenvolvimento económico em geral. Mudar as estruturas económicas para diversificar a economia requer alterar a direção das políticas, o que, por sua vez, implica alterar o ambiente institucional onde a política ocorre. Isso refere-se a alterar as regras do jogo que afetam as interações entre os membros da sociedade. Economicamente, refere-se a regras que governam leis, políticas e regulamentos que definem os agentes económicos na sociedade. Nesse sentido, várias direções de políticas são necessárias para mudar o ambiente institucional.

Construir um ambiente propício para o setor privado

O papel do setor privado é amplamente reconhecido e é parte integrante dos planos estratégicos de desenvolvimento, diversificação económica e criação de empregos. Ao longo dos anos, a abordagem do governo timorense tem vindo a concentrar-se em infraestruturas. Este é também o argumento subjacente para a política fiscal pró-ativa. Apesar disso, dados estatísticos confirmam que o setor privado no país continua a ser pequeno, especialmente o setor de negócios registados. Segundo o relatório de Contas Nacionais, o investimento do setor privado estagnou. Até 2022, o investimento total do setor privado no setor não petrolífero é de apenas 16 milhões de dólares americanos, representando apenas 5% do investimento total. O baixo investimento do setor privado na economia também tem contribuído para a alta dependência do setor público, baixa produtividade económica e falta de oportunidades de emprego.

Discussões públicas e vários relatórios identificam muitos problemas institucionais que dificultam o desenvolvimento do setor privado. As licenças comerciais continuam a ser um dos problemas mais discutidos. Segundo o relatório do Banco Mundial, a proliferação de licenças comerciais incorre em altos custos regulatórios para o setor privado. A falta de acesso à terra e a incerteza sobre a propriedade da terra também são outros obstáculos para atrair investimentos do setor privado, especialmente investimentos estrangeiros diretos. O acesso limitado à terra também afeta o acesso ao crédito, já que a falta de garantias é a principal restrição para as empresas obterem empréstimos do setor privado. Obstáculos burocráticos também são muitas vezes mencionados como um dos impedimentos para o setor privado, onde, às vezes, subornos são oferecidos a funcionários públicos para realizar tarefas. Além disso, a fraca aplicação da lei também é frequentemente mencionada como uma das restrições ao investimento do setor privado.

Por estas razões, é importante que o governo reveja a sua estratégia em relação ao setor privado. Embora estradas rurais, água e saneamento, fibra óptica, irrigação e aeroportos ainda sejam importantes, o governo precisa de equilibrar esses investimentos com a resolução dos obstáculos institucionais mencionados.

Melhorar a eficiência das finanças públicas

Outro aspeto importante para a diversificação da economia é abordar a ineficiência e a falta de efetividade nos gastos públicos. Desde a sua independência, em 2002, devido à ausência de política monetária, a política fiscal é o único instrumento disponível para o governo de Timor-Leste. Mais especificamente, os gastos públicos têm sido a parte mais importante da política fiscal. No entanto, altos gastos públicos não parecem ser um instrumento eficaz para gerar crescimento económico, impulsionar a mudança estrutural da economia, nem resolver outros problemas sociais e económicos, como emprego, desnutrição e pobreza.

Ao contrário, altos gastos públicos são muito criticados por falta de disciplina fiscal, minando a sustentabilidade fiscal a longo prazo. Sem uma grande adaptação ao nível atual de gastos e com incerteza sobre o desenvolvimento do gás natural liquefeito (GNL) do GreatParliaer Sunrise, Timor-Leste está a caminhar para um precipício fiscal e défice na conta corrente. Especificamente em relação à diversificação económica, as abordagens de política fiscal existentes têm vindo a mostrar-se ferramentas cada vez mais ineficazes para diversificar a economia, pois deslocam os incentivos na sociedade, incentivando o consumo a curto prazo e promovendo a falta de disposição para encontrar outras soluções.

Houve apelos da população para que o governo melhore a eficiência e eficácia dos gastos públicos. Uma maneira de melhorar a eficiência é reduzir os gastos do governo – especialmente os gastos desnecessários. Alguns exemplos disso incluem viagens internacionais de funcionários públicos, salários de servidores públicos e custos de manutenção da administração pública, entre outros. Ao mesmo tempo, há uma demanda para aumentar a alocação orçamentária para setores críticos, como saúde, educação, água e saneamento, infraestruturas rurais, agricultura e turismo. Isso reduzirá a retirada do governo do Fundo Petrolífero, o que melhorará a sustentabilidade do orçamento e a credibilidade dos gastos do governo como instrumento de política.

Outra abordagem é impor disciplina fiscal através de regras fiscais, o que é muito crítico para Timor-Leste, de modo a limitar a tentação representada pelo dinheiro fácil, estabelecendo limites numéricos para agregados orçamentários. Numa escala mais ampla, regras orçamentárias podem ajudar a corrigir incentivos distorcidos e conter pressões sobre gastos elevados. Embora a provisão do Fundo Petrolífero sobre a Receita Sustentável Estimada (RSE) devesse ter servido esse propósito, não foi relevante, uma vez que o governo ignorou essa disposição nas discussões orçamentárias.

Uma forma diferente de fazer política

A mudança de instituições não é apenas um exercício técnico, mas requer o apoio político das elites políticas de alto nível e da liderança política. Isso não é apenas tarefa do governo ou do poder executivo, mas requer colaboração com diferentes órgãos soberanos do Estado, como o Presidente da República, o Parlamento, bem como a sociedade civil.

A certeza política é crucial para o desenvolvimento económico em geral, e especialmente para a diversificação económica. A sociedade timorense aprendeu com as suas experiências que a incerteza política desde 2017 gerou um custo extremamente alto para o país. Como revelou uma pesquisa de Empresas, a incerteza política é vista como a maior restrição para o setor empresarial. Além disso, a incerteza política aliada à COVID-19 travou o impulso para a diversificação económica.

O lado positivo, no entanto, é que as eleições presidenciais de 2022, as eleições parlamentares de 2023 e a transição pacífica de poder já estabeleceram um momento positivo para o país voltar à normalidade. Com o retorno de duas figuras proeminentes na política timorense a posições-chave – José Ramos-Horta como Presidente da República e Xanana Gusmão como Primeiro-Ministro – há uma sensação de retorno à normalidade. A dinâmica no Parlamento também mudou. Por exemplo, quando o governo apresentou os seus programas quinquenais para serem aprovados pelo Parlamento, os partidos de oposição também votaram no programa do governo.

Existe alguma confiança no governo atual e no futuro de Timor-Leste. Uma indicação dessa confiança é a visita de dignitários de alto nível ao país, nomeadamente o Primeiro-Ministro e o Ministro das Relações Exteriores da Austrália, o Primeiro-Ministro de Portugal e o Ministro das Relações Exteriores de Singapura, entre outros. Enquanto isso, a resposta do setor privado também tem sido positiva até ao momento.

Em terceiro lugar, a certeza política a longo prazo e a diversificação económica requerem algum nível de entendimento mútuo entre as principais forças políticas do país sobre as prioridades setoriais, refletindo-se na alocação orçamentária. Embora todos os partidos políticos concordem sobre a importância da diversificação económica e todos eles apresentem isso aos eleitores durante a campanha, tal retórica política não tem sido apoiada em termos de alocação orçamentária quando estão no governo. O mesmo se aplica a questões críticas, como sustentabilidade fiscal, eficiência nos gastos públicos, criação de empregos, pobreza, melhoria da qualidade da educação, entre outros. Essas questões não podem ser abordadas dentro de um mandato do governo, mas são uma causa nacional que requerem uma abordagem a longo prazo.

O desafio que Timor-Leste enfrenta, como outros países democráticos, é que o governo muda de acordo com os ciclos eleitorais. Como resultado, o novo governo estabelece novas prioridades e novas abordagens, e até reverte a tendência. Isso torna difícil lidar com desafios complexos que exigem uma abordagem a longo prazo. A liderança política pode reduzir isso por meio da construção de diálogos construtivos e comunicação entre os partidos políticos, chegando a um entendimento mútuo sobre questões importantes. Isso proporcionaria certeza a longo prazo sobre a direção política e melhoraria a eficácia dos instrumentos políticos para abordar alguns dos principais problemas de desenvolvimento enfrentados pelo país. O papel dos membros do Parlamento é crucial nesse processo.

Finalmente, parte da mudança no cenário político é reconhecer as mudanças contextuais, seja interna ou globalmente. A nível doméstico, a estrutura demográfica de Timor-Leste está a mudar, o que traz desafios de desenvolvimento. Com o crescente número de jovens, muitos conseguiram superar obstáculos e estabelecer-se, tornando-se modelos na sociedade. Esses aproveitam os benefícios da tecnologia, incluindo as redes sociais, para desempenhar papéis positivos na sociedade, como influenciadores, motivadores nas redes sociais, empreendedores, treinadores e educadores, escritores e defensores.

Desafios contínuos de inovação para Timor-Leste

No âmbito internacional, a pandemia da COVID-19, a guerra na Europa e as mudanças climáticas já impuseram várias dimensões de vulnerabilidade e custos elevados para Timor-Leste. Essa sequência de eventos deve lembrar a sociedade timorense sobre os desafios de governar no contexto atual. Por um lado, ter uma renda extraordinária do petróleo é importante, mas sozinha não é suficiente para enfrentar problemas sociais delicados e multifacetados. Isso requer que o governo seja adaptável a um ambiente em rápida mudança e inovador para enfrentar esses desafios.

A diversificação económica é uma questão de política urgente em Timor-Leste. Embora tenha sido parte das discussões políticas ao longo da última década, as configurações institucionais existentes não a favorecem. Portanto, a mudança na configuração institucional é uma questão crítica para diversificar a economia de Timor-Leste e promover uma mudança estrutural, o que exigirá liderança a nível político.

Guteriano é Analista de Políticas de Timor-Leste. Tem mestrado em Políticas Públicas na Escola de Políticas Públicas Crawford na Australian National University e uma licenciatura em Ciência Política e História pela University of Hawai’i at Manoa. Suas áreas de especialização incluem economia política e ajuda externa. É destinatário de múltiplos prêmios e bolsas, como a bolsa de estudos Australian Awards, o prémio de bolsa de desenvolvimento da The Asia Foundation, a bolsa de pesquisa de verão pela University of Hawaii para avaliar a Gestão das Receitas Petrolíferas de Timor-Leste, e os prémios de bolsas de estudo Estados Unidos – Timor-Leste (USTL).