Cláudio Ximenes: “Os problemas do Estado não se resolvem com leis novas, mas com pessoas preparadas”

Ex-Presidente do Tribunal de Recurso considera que o sistema semipresidencialista tem assegurado estabilidade e equilíbrio de poderes desde a independência. Adverte que concentrar o poder no chefe de Estado aumentaria o risco de abuso e defende que as fragilidades do país residem na falta de capacitação e não na Constituição.

O debate sobre uma possível revisão da Constituição reacendeu-se depois de o Presidente da República, José Ramos-Horta, defender a mudança do sistema semipresidencialista para um modelo presidencialista. A proposta dividiu juristas, académicos e políticos, que discutem os riscos e benefícios de uma alteração estrutural na governação do país.

Em entrevista ao Diligente, Cláudio Ximenes, primeiro Presidente do Tribunal de Recurso de Timor-Leste (2003–2014), considera que a Constituição não precisa de ser revista e que o modelo semipresidencialista tem garantido estabilidade, equilíbrio institucional e proteção contra abusos de poder desde 2002.

O magistrado adverte que o presidencialismo concentraria demasiado poder na figura do chefe de Estado, enfraquecendo a autonomia dos tribunais e a separação de poderes. “O modelo mental timorense, historicamente centrado no liurai-dono de tudo, facilita a aceitação da concentração de poderes”, alerta.

Embora reconheça que a Constituição não impede juridicamente uma eventual mudança, Ximenes considera a proposta injustificada e perigosa. “O país não precisa de novas leis, mas de pessoas capazes de aplicar as que já tem”, afirma. Para o ex-juiz, as verdadeiras fragilidades do Estado timorense não estão no texto constitucional, mas “na falta de formação e nas prioridades erradas que fazem o país perder tempo com reformas estéreis”.

Com uma visão crítica e pragmática, o antigo Presidente do Tribunal de Recurso defende que Timor-Leste deve concentrar-se em fortalecer as suas instituições, melhorar a justiça e preparar-se para desafios estruturais, como a integração na ASEAN, em vez de se dispersar num debate constitucional que, diz, “não trará qualquer benefício real ao país”.

Na sua opinião, como avalia o funcionamento do sistema semipresidencialista em Timor-Leste desde a independência? Considera que tem garantido equilíbrio entre os poderes executivo, legislativo e judicial?

O sistema semipresidencialista estabelecido na Constituição timorense tem funcionado de forma satisfatória até ao momento, apesar das fragilidades naturais das instituições de um país ainda jovem na aplicação deste modelo. Pude constatá-lo diretamente durante os cerca de 11 anos em que exerci as funções de Presidente do Tribunal de Recurso (entre 2003 e 2014).

Desde então, e até à presente data, não tenho conhecimento de que o sistema semipresidencialista timorense tenha comprometido o regular funcionamento das instituições políticas do país.

Pelo contrário, considero que este sistema tem contribuído para ultrapassar diversos desafios, tanto nos casos em que o partido vencedor das eleições dispõe de menos deputados do que a oposição, como nas situações em que o partido no poder possui maioria absoluta no Parlamento.

“O presidencialismo, ao acumular o poder executivo no Presidente, pode aumentar significativamente o risco de abuso de poder, colocando em causa a liberdade e os direitos dos cidadãos, bem como a eficiência e o equilíbrio do próprio Estado”

Alguns deputados e analistas alertam que a transição para o sistema presidencialista poderia concentrar demasiado poder na figura do Presidente. Como vê esta possibilidade do ponto de vista constitucional e histórico do país?

O sistema presidencialista, por natureza, tende a facilitar a concentração de poderes na figura do Presidente. No caso de Timor-Leste, essa tendência é real e bastante acentuada. Antes da chegada dos europeus, a sociedade timorense organizava-se politicamente em torno da figura do Liurai, que concentrava o poder e era considerado dono de tudo.

Essa estrutura manteve-se tanto durante a administração colonial portuguesa como durante a ocupação indonésia, já que ambas as administrações se limitaram a sobrepor-se à organização tradicional timorense, sem a eliminar. Apenas com a Constituição de 2002 é que a sociedade timorense passou a adotar uma estrutura política em que o poder está claramente dividido entre vários órgãos, cada um com titulares distintos.

Contudo, o modelo mental timorense, ainda fortemente enraizado na ideia do liurai — o “dono de tudo” —, leva muitas pessoas a aceitar com naturalidade a concentração de poderes na figura do Presidente, que ocupa o cargo mais elevado na hierarquia do Estado.

O presidencialismo, ao acumular o poder executivo no Presidente, pode aumentar significativamente o risco de abuso de poder, colocando em causa a liberdade e os direitos dos cidadãos, bem como a eficiência e o equilíbrio do próprio Estado.

O Presidente Ramos-Horta defende que o presidencialismo traria maior estabilidade ao país, enquanto outros atores apontam que o semipresidencialismo garante controlo e democracia. Na sua opinião, qual destes sistemas oferece maior estabilidade sem comprometer a separação de poderes?

Não é verdade que o presidencialismo, por si só, garanta estabilidade a um país. Todos os dias ouvimos peritos afirmar que a política do atual Presidente dos Estados Unidos da América — um país com regime presidencialista — tem provocado grande instabilidade, tanto a nível nacional como internacional.

Se observarmos os países mais estáveis do mundo, encontramos mais exemplos de regimes semipresidencialistas do que presidencialistas. Em teoria, o semipresidencialismo tende a oferecer maior estabilidade e menor risco para a separação de poderes.

Na prática, porém, tanto no presidencialismo como no semipresidencialismo, o que realmente assegura a estabilidade e a separação de poderes é a forma como o Presidente exerce as suas funções e como os titulares dos outros órgãos de soberania desempenham as suas responsabilidades — sobretudo a capacidade do Parlamento e dos Tribunais para fiscalizar o exercício do poder do Estado.

Quando fui Presidente do Tribunal de Recurso de Timor-Leste, esse tribunal teve de decidir vários processos que envolviam confrontos diretos entre o Presidente da República e outros titulares de órgãos de soberania, particularmente nos períodos mais críticos do país.

Em Timor-Leste, a experiência do regime semipresidencialista, desde 2002 até hoje, tem garantido estabilidade política e assegurado a separação de poderes.

Alexandre Corte-Real sugere que um Tribunal Constitucional poderia prevenir abusos de poder no caso de adoção do presidencialismo. Considera que os mecanismos de controlo existentes seriam suficientes para evitar riscos de autoritarismo?

Não é necessário criar um Tribunal Constitucional para prevenir abusos de poder. Quando eu era Presidente do Tribunal de Recurso de Timor-Leste, esse tribunal — no exercício das suas competências em matéria constitucional — declarou inconstitucional uma norma do Orçamento do Estado que incluía, no orçamento do Presidente da República, uma verba destinada a cobrir despesas relativas a atos que seriam da competência do Governo.

O Supremo Tribunal de Justiça é o órgão que detém competência em matéria constitucional, mas essa competência é exercida, provisoriamente, pelo Tribunal de Recurso enquanto o Supremo ainda não estiver em funcionamento.

Timor-Leste não precisa de um tribunal separado para decidir matérias constitucionais. Infelizmente, o país tem seguido o mau hábito de copiar modelos de outros países sem estudar previamente se essas soluções melhoram ou pioram o sistema de justiça timorense.

A eficácia do sistema de justiça não depende do número de tribunais especializados ou de instâncias de decisão existentes. O que realmente garante a sua eficácia é a preparação sólida dos profissionais que nele trabalham. Quando as pessoas que integram o sistema de justiça não têm formação adequada, o aumento da especialização dos tribunais e das instâncias de recurso apenas gera maior confusão, mais atrasos e maior incerteza nas decisões judiciais — por mais bem elaboradas que sejam as leis.

“Não existe nenhuma razão visível para se passar do semipresidencialismo para o presidencialismo, que acarreta riscos de abuso de poder, limitação das liberdades e direitos dos cidadãos, além de uma possível ineficiência do Estado”

Timor-Leste tem características geográficas e demográficas únicas. Tendo em conta a experiência de outros países com sistemas presidencialistas, como a Indonésia e o Brasil, quais poderiam ser as vantagens e desvantagens de um modelo similar adaptado ao contexto timorense?

Timor-Leste tem funcionado bem com o regime semipresidencialista desde 2002 até hoje. Não existe nenhuma razão visível para se passar do semipresidencialismo para o presidencialismo, que acarreta riscos de abuso de poder, limitação das liberdades e direitos dos cidadãos, além de uma possível ineficiência do Estado.

Por isso, não vale a pena especular sobre vantagens e desvantagens de modelos presidencialistas aplicáveis a Timor-Leste.

“Não é razoável esperar que um Presidente do Tribunal de Recurso nomeado nestas condições consiga garantir que os tribunais cumpram o seu papel de fiscalização do poder do Estado ou inspirar confiança na justiça”

Como primeiro Presidente do Tribunal de Recurso e responsável pela sistematização da Constituição, acredita que a mudança para um sistema presidencialista alteraria a autonomia e independência dos tribunais em Timor-Leste?

Atualmente, o Presidente do Supremo Tribunal de Justiça e o Presidente do Tribunal Superior Administrativo, Fiscal e de Contas são nomeados pelo Presidente da República. O Conselho Superior da Magistratura Judicial é composto pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça e por mais quatro membros nomeados: um pelo Presidente da República, outro pelo Governo, outro pelo Parlamento Nacional e outro pelos próprios juízes.

No sistema semipresidencialista, este modelo é equilibrado e garante tanto a independência e a autonomia dos tribunais como a sua legitimidade democrática. Pelo contrário, num sistema presidencialista, esse equilíbrio seria comprometido e colocaria em risco a independência e a autonomia do poder judicial. O presidencialismo tende a concentrar nas mãos do Presidente da República a nomeação dos titulares da estrutura máxima dos tribunais. Assim, as decisões dessa estrutura passariam a ser tomadas por pessoas que, na sua totalidade ou na sua maioria, seriam da confiança do Presidente da República.

Dessa forma, a separação de poderes entre os tribunais e o Presidente da República desapareceria, e com ela a autonomia e independência do poder judicial, essenciais para assegurar um controlo judicial efetivo sobre o exercício do poder do Estado — nomeadamente o exercido pelo próprio Presidente. O Estado de direito tornar-se-ia, assim, uma expressão vazia.

O perigo de isso acontecer é real, se observarmos o processo de nomeação do atual Presidente do Tribunal de Recurso, ocorrido já sob o sistema semipresidencialista. A pessoa nomeada era juiz de um tribunal de primeira instância, o que constitui uma violação do disposto no artigo 124.º, n.º 3, da Constituição, que estabelece que o Presidente do Supremo Tribunal de Justiça deve ser nomeado “de entre os juízes do Supremo Tribunal de Justiça”.

Como o Tribunal de Recurso é, segundo o artigo 164.º, n.º 2, da Constituição, a instância judicial máxima que substitui o Supremo Tribunal de Justiça enquanto este não estiver em funcionamento, a nomeação do seu Presidente deve ser feita de entre os juízes do próprio Tribunal de Recurso, de modo a respeitar o espírito da norma constitucional e a coerência do sistema judicial.

O n.º 3 do artigo 76.º-A da Lei n.º 25/2021, aditado pela Lei n.º 4/2025, que prevê que “pode ser nomeado Presidente do atual Tribunal de Recurso juiz de direito que, à data da nomeação, tenha exercido pelo menos durante 20 anos atividade profissional na magistratura judicial”, não pode revogar as normas constitucionais e deve ser interpretado e aplicado em conformidade com elas.

Como é público, essa nomeação gerou grande contestação dentro dos tribunais e suscitou reações críticas tanto em Timor-Leste como fora do país.

Não é razoável esperar que um Presidente do Tribunal de Recurso nomeado nestas condições consiga garantir que os tribunais cumpram o seu papel de fiscalização do poder do Estado ou inspirar confiança na justiça.

O que já aconteceu sob o sistema semipresidencialista tenderia a ocorrer com ainda maior facilidade num regime presidencialista, onde o poder executivo se concentraria inteiramente nas mãos do Presidente da República.

“As pessoas têm preocupações muito mais urgentes, como encontrar um lugar para morar, garantir comida, aceder a cuidados de saúde, percorrer longas distâncias a pé para buscar água ou saber se os filhos conseguirão emprego depois de terminarem os estudos”

Considerando os mecanismos de revisão previstos na Constituição, vê obstáculos jurídicos significativos à alteração do sistema semipresidencialista para o presidencialista? Há artigos intocáveis ou requisitos que possam impedir ou condicionar esta mudança?

A alteração do sistema semipresidencialista para o sistema presidencialista não está incluída na lista dos limites materiais de revisão previstos na Constituição timorense. Por conseguinte, não existe qualquer obstáculo jurídico-constitucional a essa alteração.

A JSMP refere que a sustentabilidade do sistema depende da cultura política do país. Na sua opinião, a sociedade timorense estaria preparada para assimilar uma mudança tão significativa no modelo de governação?

Quando falamos da sociedade timorense, referimo-nos a cerca de um milhão e trezentos mil cidadãos, ou pelo menos à maioria deles.

Como acontece em muitos outros países, a grande maioria da população timorense não acompanha as discussões sobre semipresidencialismo versus presidencialismo. As pessoas têm preocupações muito mais urgentes, como encontrar um lugar para morar, garantir comida, aceder a cuidados de saúde, percorrer longas distâncias a pé para buscar água ou saber se os filhos conseguirão emprego depois de terminarem os estudos.

Para a maioria, a política é vista como uma disputa entre pessoas que querem aceder ao poder, e não como um sistema de instituições, processos, ideias ou teorias sobre governação e administração pública.

Tirando o pequeno grupo que discute qual o regime mais adequado, muito poucas pessoas se aperceberiam de uma eventual transição para o presidencialismo — apesar da importância e das consequências dessa mudança.

Alguns analistas apontam que a atual “dualidade” entre Presidente e Parlamento pode gerar conflitos, mas outros defendem que a separação de poderes é essencial. Como vê o risco de conflitos entre órgãos de soberania num eventual sistema presidencialista?

A possibilidade de conflito entre órgãos de soberania existe tanto no regime semipresidencialista como no presidencialista. Basta observar o que acontece noutros países para perceber que esses conflitos são inevitáveis. O facto de o poder executivo estar concentrado nas mãos de um Presidente não elimina o risco de divergências com o Parlamento ou com os tribunais.

Durante o período em que exerci funções como Presidente do Tribunal de Recurso de Timor-Leste, este tribunal, no exercício das suas competências em matéria constitucional, declarou inconstitucional uma norma do Orçamento do Estado que incluía, no orçamento da Presidência da República, uma verba destinada a suportar despesas relativas à prática de atos que seriam da competência do Governo. O Tribunal considerou que essa norma violava o princípio da separação de poderes consagrado na Constituição.

A violação desse princípio também ocorre em regimes presidencialistas — e, muito provavelmente, com maior intensidade e frequência.

Os conflitos entre órgãos de soberania não podem ser completamente evitados. A divergência de pontos de vista é, em certa medida, saudável, pois contribui para o aperfeiçoamento das instituições. O essencial é que os titulares dos órgãos de soberania saibam claramente onde começa e termina o âmbito das suas competências, evitando interferir nas competências alheias, e saibam cooperar institucionalmente para alcançar os objetivos do Estado, que é o sistema maior do qual cada órgão de soberania constitui apenas uma parte ou subsistema.

“A Constituição mais perfeita do mundo de nada serve se não existirem pessoas preparadas para a interpretar e aplicar corretamente, e para garantir o bom funcionamento das instituições do Estado”

Se tivesse de aconselhar o Parlamento e o Presidente sobre esta mudança, quais seriam as principais medidas ou salvaguardas constitucionais que recomendaria para minimizar riscos e garantir o Estado de Direito Democrático?

O meu conselho seria não alterar o regime semipresidencialista para o presidencialista e não proceder à revisão da Constituição neste momento. A revisão constitucional só deve ocorrer quando as vantagens que traz forem claramente superiores aos riscos que acarreta.

Não vejo qualquer vantagem numa revisão agora, nem considero que ela seja necessária.
A Constituição timorense, como a de qualquer outro país, não é perfeita, mas não acredito que a simples alteração de normas ou regimes — mesmo daqueles que reconheço como problemáticos — venha a contribuir para o melhor funcionamento do Estado ou das suas instituições, nem que resolva qualquer um dos muitos problemas que o país enfrenta.

A Constituição mais perfeita do mundo de nada serve se não existirem pessoas preparadas para a interpretar e aplicar corretamente, e para garantir o bom funcionamento das instituições do Estado.

Os eventuais bloqueios atribuídos à Constituição não resultam do seu conteúdo, mas da fraca adaptação da sociedade timorense ao regime do Estado de Direito Democrático, que só começou a ser conhecido e praticado a partir de 2002.

É necessário ajudar a sociedade timorense a compreender e a funcionar de acordo com o modelo político estabelecido pela Constituição de 2002, através da sua aplicação prática, repetida e prolongada.

Sobretudo, é essencial que os titulares de cargos nos órgãos de soberania e nas várias instituições do Estado aprendam, na prática, a atuar de acordo com as normas, princípios e valores consagrados na Constituição.

Do mesmo modo que os jogadores de futebol treinam intensamente para ganhar um campeonato, os políticos e os altos funcionários públicos precisam de “treinar” no exercício das suas funções, aplicando as regras constitucionais, para vencer a verdadeira batalha: fazer o Estado timorense funcionar como um Estado de Direito Democrático.

A revisão da Constituição, por si só, não prepara nem capacita ninguém para a aplicar. A capacidade só se adquire através da prática constante e prolongada.

Sucessivos relatórios do FMI e do Banco Mundial identificam várias deficiências no funcionamento do Estado timorense e das suas instituições, mas nenhum relaciona esses problemas com normas constitucionais ou com o regime semipresidencialista.

As desvantagens de uma revisão constitucional são, aliás, muitas: a revisão desviaria a atenção, o tempo e os recursos do país de questões realmente fundamentais e urgentes, como: a preparação de Timor-Leste para funcionar eficazmente no seio da ASEAN;
a necessidade de o país começar a produzir, em vez de apenas consumir;
a melhoria da aplicação dos recursos, especialmente do Fundo Petrolífero, cuja gestão tem sido criticada nos relatórios do Banco Mundial, do FMI e de outras instituições; o reforço das capacidades dos cidadãos timorenses para fazerem mais e melhor com o que têm; o funcionamento mais eficiente da administração pública, incluindo o sistema de justiça, o sistema educativo e o sistema de saúde.

Há também um risco sério de a revisão tornar a Constituição mais difícil de aplicar, como já aconteceu com a revisão do Código Penal, do Código de Processo Penal e da lei da organização judiciária. Corrigir defeitos de um sistema não o torna, automaticamente, mais eficaz — muitas vezes, torna-o mais confuso e menos funcional.

Em Timor-Leste, comete-se frequentemente o erro de tentar resolver cada problema através da criação de uma nova lei, quando, na realidade, a maioria dos problemas não decorre da falta ou deficiência das leis, mas de erros humanos.

O estado atual do sistema de justiça é reflexo de o país ter concentrado demasiada atenção em legislar e quase nenhuma em capacitar as pessoas que interpretam e aplicam essas leis.
O Parlamento e o Governo produzem leis e revisões que o Presidente da República promulga, e depois todos se queixam de que os juízes decidem mal, os procuradores investigam e acusam de forma deficiente, os defensores públicos não prestam o apoio necessário e os processos demoram demasiado — em suma, de que o sistema de justiça não funciona.

Na realidade, não basta criar leis nem nomear pessoas: o que faz o sistema funcionar são as pessoas que nele trabalham. Quando essas pessoas não têm oportunidades de formação e aperfeiçoamento, é impossível esperar melhores resultados. Uma formação de dois anos e meio não é suficiente para preparar devidamente magistrados, procuradores ou defensores, sobretudo tendo em conta as lacunas de base e o domínio limitado da língua com que muitos saem da escola. É injusto culpá-los por um mau funcionamento que resulta, essencialmente, de falta de investimento na sua capacitação.

O mesmo se aplica ao funcionamento dos órgãos de soberania e da administração pública em geral.

A atual euforia em torno da revisão constitucional segue o mesmo padrão mental de acreditar que os problemas se resolvem com novas leis, em vez de se trabalhar nas causas reais.

Há muitas tarefas urgentes e prioritárias que Timor-Leste precisa de realizar para sair da situação de atraso em que se encontra — mas nenhuma delas passa por uma revisão da Constituição ou pela adoção de um sistema presidencialista. Num contexto de múltiplos desafios, é essencial saber fazer as coisas certas, pela ordem certa e ao ritmo certo.